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第一節(jié)

　　2019年1月4日，全國(guó)人大常委會(huì)公布了《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉、〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》，草案在全面總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，落實(shí)黨的十九大精神和中央有關(guān)政策文件，將依法經(jīng)過試點(diǎn)、各方面認(rèn)識(shí)比較一致的土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律制度；對(duì)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的永久基本農(nóng)田保護(hù)、土地督察等制度通過法律予以明確；同時(shí)，為“多規(guī)合一”、國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)等預(yù)留了法律空間。

　　《土地管理法》草案中為破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》中關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國(guó)有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙?！?】

　　2018年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。實(shí)行 “三權(quán)分置”，有效破解了宅基地流轉(zhuǎn)一律限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙，農(nóng)戶在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地，收益將顯著增加，流轉(zhuǎn)動(dòng)力和活力將全面激發(fā)。【4】2018年2月農(nóng)業(yè)部又頒發(fā)的《2018年農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作要點(diǎn)》，要點(diǎn)是首要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。地方政府也在大加落實(shí)中央改革政策，例如2018年3月29日廣州市發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)利用土地進(jìn)行“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”。

　　新修訂的《農(nóng)村土地承包法》于2019年1月1日施行，規(guī)定了農(nóng)民承包權(quán)依法可以流轉(zhuǎn)，這標(biāo)志著農(nóng)村集體土地的“三權(quán)分置”制度確定，即集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，隨著農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)激活，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)和利用也將成為市場(chǎng)投資一片熱土，筆者結(jié)合目前實(shí)踐中農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)存的多種投資開發(fā)模式，論述在新一輪土地改革背景下，農(nóng)村建設(shè)用地投資與開發(fā)的操作模式和法律風(fēng)險(xiǎn)。

第二節(jié)

　?。ㄒ唬?、集體土地開發(fā)市場(chǎng)的“正規(guī)軍”。

　　模式一：集體土地合法“出讓、轉(zhuǎn)讓”。

　　1、操作模式：“出讓”是指通過合法的土地流轉(zhuǎn)途徑，即通地集體民主表決、公開競(jìng)拍程序，將集體土地出讓投資者，“轉(zhuǎn)讓”是指土地使用權(quán)人再次將土地轉(zhuǎn)讓給其他投資者，最后將集體土地所有權(quán)證辦理至投資者名下，按規(guī)劃用途和合同約定進(jìn)行投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，集體開發(fā)的物業(yè)，這種方式取得用地，首先不能從事商品房開發(fā)和銷售，可以自建自營(yíng)、合營(yíng)或出租用于商業(yè)和工業(yè)等用途。案例：佛山國(guó)際家居博覽城項(xiàng)目土地原為禪城區(qū)塘頭、沙崗村集體土地,依法通過土地流轉(zhuǎn)的形式,由開發(fā)商獲得土地使用權(quán)40年,對(duì)土地及其新建商業(yè)物業(yè)經(jīng)營(yíng)40年后,無償移交村集體。該項(xiàng)目成為世界單體面積最大的家居商場(chǎng)，2014年獲得國(guó)家級(jí)4A旅游景區(qū),獲得“最具實(shí)力家居國(guó)際會(huì)展中心”等獎(jiǎng)項(xiàng)。

　　2、法律風(fēng)險(xiǎn)。集體流轉(zhuǎn)建設(shè)用地不得從事商品房的開發(fā)，2018年7月27日廣州市政府頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》，明令禁止留用地用于商品住宅的開發(fā)，“開發(fā)商以及任何單位或個(gè)人均不得自行同鄉(xiāng)、村一級(jí)組織或個(gè)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行任何形式的商品房或以“大棚房”、“生態(tài)園”、“科技園”等名義開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”或“地產(chǎn)房”建設(shè)”?！?】相對(duì)而言，通過上述模式獲得土地，是比較“干凈”、風(fēng)險(xiǎn)較少，但是也會(huì)存在以下幾下風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）土地權(quán)屬不清、存在抵押或債務(wù)糾紛或歷史爭(zhēng)議問題；（2）土地界址不清、交叉、重疊；（3）審批手續(xù)過期或無建設(shè)用地指標(biāo)；（4）環(huán)保問題，村民舉報(bào)等問題。

　　模式二：“租賃”與“合作開發(fā)”模式。

　　1、操作模式。佛山禪城區(qū)下朗村國(guó)際食品商貿(mào)中心項(xiàng)目，下朗村整合經(jīng)濟(jì)社土地物業(yè)，租賃給承租人20年，雙方約定物業(yè)檔次、建設(shè)規(guī)模，由承租人負(fù)責(zé)出資拆遷舊物業(yè)、建設(shè)新物業(yè)并經(jīng)營(yíng)，租賃期滿后全部歸村集體。在“出租”開發(fā)模式下，村集體與開發(fā)商合作，由開發(fā)商利用會(huì)集體建設(shè)用地，投資建設(shè)商業(yè)物業(yè)，村集體向開發(fā)商按時(shí)收租，村集體分配的物業(yè)也可再返租給開發(fā)商進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這種合作是基于位置的商業(yè)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，一方面可為村集體成員帶來收益，另一方面為投資方解決了土地使用權(quán)問題，可謂實(shí)現(xiàn)共贏。“合作開發(fā)”主要是指村集體出地，投資者出資，雙方簽訂協(xié)議或組建合資公司，對(duì)土地進(jìn)行投資開發(fā)，開發(fā)完成之后，雙方按協(xié)議比例分配物業(yè)的使用權(quán)，投資方分配物業(yè)到期之后，則物業(yè)自動(dòng)由村集體收回。比如，番禺長(zhǎng)隆附近某村120畝村集體建設(shè)用地，擬與某上市公司合作共同開發(fā)，雙方按3/7比例分配物業(yè)（商業(yè)、寫字樓、公寓），上市公司獲得7成物業(yè)的40年的使用權(quán)。

　　2、法律風(fēng)險(xiǎn)。以出租或合作開發(fā)的的模式，主要體現(xiàn)在土地權(quán)屬是否干凈，規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)等手續(xù)是否完備，是否可通過村民表決、公開競(jìng)標(biāo)程序。（1）交易資產(chǎn)，是否產(chǎn)屬清晰干凈，是否存在抵押、司法查封等糾紛；（2）土地和建設(shè)用名稱，均是由村集體名稱或合資公司的名稱，辦理規(guī)劃建設(shè)報(bào)批等手續(xù)均須村集體名稱申報(bào)，因此如雙方合作不順利，將導(dǎo)致建設(shè)周期的延長(zhǎng)，以及產(chǎn)生不必要的糾紛。（3）交易資產(chǎn)是否可以村集體民主表決程序，是否通農(nóng)村三資平臺(tái)；番禺南村鎮(zhèn)**村合作開發(fā)項(xiàng)目（4）規(guī)劃報(bào)建是否具備開發(fā)建設(shè)的條件，租賃用途變更等問題，案例：肇慶某集體用地“租賃合同用途”。（5）20年租期不夠長(zhǎng)，無法收回投資回報(bào)，續(xù)期的合法性問題。

　　案例：白云區(qū)某集體土地“租賃”開發(fā)項(xiàng)目。廣州某置業(yè)公司，租賃集體物業(yè)、合法報(bào)建后，建成公寓、商鋪、寫字樓，然后用“長(zhǎng)租方式”進(jìn)行銷售。開發(fā)商與村簽訂合作協(xié)議，向村集體按期支付租金，以村名義經(jīng)合法報(bào)建，合法的報(bào)手續(xù)，至少具備四證：集體土地所有權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建筑工程規(guī)劃許可證、建設(shè)開工許可證。

　?。ǘ┩恋馗母镏械?ldquo;生力軍”：集體土地建設(shè)公寓試點(diǎn)、宅基地改革。

　　模式一：1、集體土地建設(shè)公寓。2017年8月28日自然資源部（原國(guó)土資源部）和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，廣東省的廣州、佛山、肇慶三個(gè)城市成為全國(guó)首批利用集體建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市，這種模式是“集體土地建設(shè)公寓”試點(diǎn)政策，參與這種模式須符合政策導(dǎo)向、取得當(dāng)?shù)卣痛寮w的支持，由于是屬于試點(diǎn)政策，審批程序過于復(fù)雜，政策尚不穩(wěn)定，但對(duì)于首批進(jìn)入該領(lǐng)域的投資者而言，如能把握機(jī)會(huì)、熟悉政策，將取得市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位和豐富資源。

　　按照相關(guān)政策要求，政府委托單位、村集體、企業(yè)等主體可參與利用集體建設(shè)用地建設(shè)運(yùn)營(yíng)租賃住房，村集體申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的土地，須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，須在經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)，并以存量建設(shè)用地為主，不得占用耕地。須經(jīng)村集體自愿表決通過，向區(qū)政府申請(qǐng)納入利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。試點(diǎn)項(xiàng)目批復(fù)后，投資建成后，自行運(yùn)營(yíng)租賃住房，選取合作運(yùn)營(yíng)主體。

　　模式二：2、宅基地改革。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)’分置, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

　　對(duì)于宅基地的改革，2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》“宅基地制度作為農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)與核心, 既是有效破解“三農(nóng)”問題的主要抓手和重要平臺(tái), 又是深入落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵制度供給。”【7】廣東省在推行宅基地有償使用、有償退出的改革償試，其他省份如河南省已經(jīng)推出了有償退出后、整理成片之建設(shè)村民公寓的模式。第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，原則上或不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配，而是通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)落實(shí)一戶一宅。

　　河南省已經(jīng)出臺(tái)政策，要求各地市建立農(nóng)村宅基地退出資金庫(kù)，對(duì)自愿退出宅基地且不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民，給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。開發(fā)模式：一是利用宅基地建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，投資者與村集體合作建設(shè)，用于建設(shè)公寓出租、利用；二是由村集體出資購(gòu)買、回購(gòu)的農(nóng)民的宅基地，開發(fā)商可以參與出資共建，用于出租使用。

　?。ㄈ┘w土地開發(fā)市場(chǎng)中的“灰色游擊隊(duì)”。

　　模式一：集體土地上建設(shè)合法的寫字樓、公寓等商業(yè)物業(yè)，以“長(zhǎng)租”方式分割轉(zhuǎn)讓的方式。主要操作方法，將集體土地上合法報(bào)建、驗(yàn)收合格的樓層物業(yè)，分割成酒店或公寓項(xiàng)目，然后以“長(zhǎng)租”形式，轉(zhuǎn)讓給租客，向客戶一次性收取20年或更長(zhǎng)的租金和房屋裝修費(fèi)用，這種在市場(chǎng)上稱為“長(zhǎng)租代售”；或者開發(fā)商不向租戶交房，而返租給開發(fā)商或關(guān)聯(lián)公司做長(zhǎng)租或酒店，但由于這種模式“不交房”，僅簽訂一紙租賃協(xié)議，而又無產(chǎn)權(quán)登記的依托，變成一次性收租，再逐月支付利息或投資回報(bào)，所以，此類模式涉嫌存在非法集資嫌疑。

　　而這種利用集體的建設(shè)活動(dòng)比較普遍，對(duì)于一次性收取租金或者超過20年租期，采用雙合同、自動(dòng)續(xù)約或共同建房等方式來延長(zhǎng)租期，都不符合合同法規(guī)定，因此這種建設(shè)租賃活動(dòng)中，也普通存在違法的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　模式二：集體建設(shè)用地上“三無”物業(yè)、小產(chǎn)權(quán)房交易的法律風(fēng)險(xiǎn)。某些村集體或當(dāng)?shù)卣?ldquo;以地生財(cái)”、“以地招商”的思想，“擅自表態(tài)或默認(rèn)企業(yè)違規(guī)用地, 使得新增集體建設(shè)用地違法現(xiàn)象不斷并有逐年增加的趨勢(shì)”【8】這個(gè)非法現(xiàn)象，表現(xiàn)在集體用地或物業(yè)的利用于“三無物業(yè)”，即無規(guī)劃、無報(bào)建、無產(chǎn)權(quán)的物業(yè)，進(jìn)行裝修改造成“公寓”出租或長(zhǎng)租。這種投機(jī)行為，存在巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)，甚至存在刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，如出現(xiàn)火災(zāi)、倒坍等安全事故，責(zé)任須承擔(dān)刑事法律責(zé)任。小產(chǎn)權(quán)是指村或鎮(zhèn)向購(gòu)買集體房屋的，頒發(fā)的房屋權(quán)屬證明，從法律屬性上講小產(chǎn)權(quán)是非法建筑，不能轉(zhuǎn)移，亦不能取得所有權(quán)，所謂權(quán)屬證明，僅有利于主張使用權(quán)、征遷之后的地上建筑物的補(bǔ)償。

　　總之，除了上述灰色投資模式之外，還有多項(xiàng)變相的集體土地開發(fā)的非法活動(dòng)，上述利用集體土地和物業(yè)的打法律擦邊球、走灰色地帶的“游擊隊(duì)”，不僅其與村集體合作的協(xié)議的內(nèi)容、程序上的合法性受到質(zhì)疑，而且其利用開發(fā)物業(yè)，以公寓、長(zhǎng)租的形變相利用為“住宅”或者超出法律規(guī)定的20年租期，均存在非法的嫌疑，另外利用長(zhǎng)期公寓再進(jìn)行返租，眾籌形式，不向租客交付物業(yè)，而且直接返租的形式，存在非法集資的嫌疑，或可能演變?yōu)樵p騙、非法集資、非法吸引公眾存款。因此“游擊隊(duì)”是冒著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)、甚至刑事法律風(fēng)險(xiǎn)，這需要市場(chǎng)投資者、公眾、村集體及政府的重視和警惕。

第三節(jié)

　　當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革試點(diǎn)，“試點(diǎn)區(qū)域在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下, 允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)”【9】當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系非常不成熟，各地方政策和試點(diǎn)程度不一，經(jīng)營(yíng)性土地入市等改革還在試點(diǎn)探索階段，法律政策和執(zhí)法都不穩(wěn)定，并且與村集體合作，需要通過村民代表會(huì)議，以及村資產(chǎn)處資的公開交易程序和平臺(tái)，農(nóng)村集體資產(chǎn)交易需通過農(nóng)村三資管理平臺(tái)審核。

　　相對(duì)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓而言，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)手續(xù)更加復(fù)雜，土地上建筑物、權(quán)屬和非法建筑也錯(cuò)綜復(fù)雜，村民集體眾多利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)等，導(dǎo)致集體集體建設(shè)用地投資開發(fā)模式產(chǎn)生眾多生態(tài)，投資者面臨巨大的法律政策的風(fēng)險(xiǎn)。目前集體市場(chǎng)開發(fā)合法與不合法等多生態(tài)投資模式，投資開發(fā)幾乎處于“眾林法則”的“冒險(xiǎn)樂園”，游擊部隊(duì)眾多，那么如何規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，最大程度的保障開發(fā)權(quán)益，筆者根據(jù)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行如下總結(jié)和分析，并提供建議對(duì)策。

　　第一個(gè)方面，把握政策動(dòng)向、爭(zhēng)取與政府合作。筆者根據(jù)多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為當(dāng)前在從事集體建設(shè)用地開發(fā)方面，首先應(yīng)須注意國(guó)家和地方的政策動(dòng)向，如要運(yùn)作當(dāng)前的“集體土地建設(shè)用地入市”、“集體建設(shè)用地建設(shè)公寓試點(diǎn)”、“土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)改革”等新政策，又如國(guó)土資源部《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試用）》，開發(fā)城區(qū)利效的城中村的建設(shè)用地，廣東省為“三舊改造、城市更新”的政策，2018年4月4日廣東省政府出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作的實(shí)施意見》，把握當(dāng)前改革新政帶來的投資機(jī)遇，并且需要充分與集體建設(shè)用地所在地的村集體、街道辦、區(qū)政府進(jìn)行溝通與合作，以了解當(dāng)?shù)卣畬?duì)集體建設(shè)用地建設(shè)的規(guī)劃、建設(shè)和國(guó)家政策執(zhí)行等信息，捕捉與政府合作機(jī)會(huì)，激活集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，利用集體建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，是村集體和政府的重要目標(biāo)，需要充分了解當(dāng)?shù)卣挠玫匾?guī)劃和支持政策。

　　第二個(gè)方面，審核土地規(guī)劃、具備建設(shè)指標(biāo)和手續(xù)。在與村集體擬進(jìn)行合作開發(fā)建設(shè)用地時(shí)，首先對(duì)土地進(jìn)行盡職調(diào)查，土地是否持有土地使用權(quán)證，調(diào)查是不時(shí)建設(shè)用地，無法違法用地、非法建設(shè)，其次，需要了解該土地是否符合用地規(guī)劃、城市控規(guī)的規(guī)劃要求，再次，如需進(jìn)行建設(shè)，需要具備相應(yīng)規(guī)模的建設(shè)用地的指標(biāo)，如無建設(shè)指標(biāo)，則無法進(jìn)行建設(shè)。并且，需要注意的是，最大程序調(diào)查土地是否存在權(quán)屬糾紛，有無抵押?jiǎn)栴}或司法查封問題，上述問題，除了需要村社集體、當(dāng)?shù)氐恼私馇宄踔恋疆?dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)政府進(jìn)行調(diào)查和了解，明確政策和方式，了解該土地的規(guī)劃、權(quán)屬等。

　　第三個(gè)方面，與村集體合作的合同權(quán)利義務(wù)要明確、合同要備案。在合作協(xié)議中，投資方務(wù)必要求寫明“村集體負(fù)有辦理完整的審批手續(xù)的義務(wù)”。

　　另外，前期還進(jìn)行法律盡職調(diào)查，對(duì)土地的權(quán)屬、利用審批手續(xù)、土地現(xiàn)狀、糾紛情況進(jìn)行詳盡調(diào)查。第四方面，在項(xiàng)目合作過程中，投資者須對(duì)村集體所有企業(yè)的各項(xiàng)義務(wù)進(jìn)行明確，確保村集體所有企業(yè)能夠履行合作協(xié)議約定的全部義務(wù)，村集體所有企業(yè)應(yīng)將項(xiàng)目土地證（如有）及房屋權(quán)屬證書抵押給投資者或其指定的，防止村集體將土地一地二賣，或者設(shè)置抵押等問題；另外，在與村組織、村企業(yè)簽訂協(xié)議內(nèi)容，尤其應(yīng)明確項(xiàng)目土地遇到征收、征用等情形發(fā)生，項(xiàng)目土地及其上物業(yè)的全部補(bǔ)償費(fèi)的分配、支付問題。

　　對(duì)于“三舊改造”合作方式，“廣東省“三舊”改造實(shí)踐, 在城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的諸多方面取得了極大的突破和改善”【10】一定明確了解當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，尤其是當(dāng)?shù)匾M(jìn)合作企業(yè)的規(guī)定，比如番禺區(qū)規(guī)定，村集體必須區(qū)政府公布村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之后方可進(jìn)行【11】，不得合程序私自與村組織、村長(zhǎng)簽訂協(xié)議，提供一定的資金保證，但這種合作協(xié)議無法律保障。

　　第四個(gè)方面，要合格通過村民會(huì)議審核和村集體資產(chǎn)交易程序。根據(jù)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村資產(chǎn)交易，必須經(jīng)村民集體表決通過，并且須以公開招標(biāo)程序選擇合作者，例如，廣東省頒發(fā)了《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法》，開發(fā)商，如擬利用集體建設(shè)用地，投資建設(shè)商業(yè)、公寓等項(xiàng)目，不論是出讓、出租、或合作開發(fā)，除了通過村集體村民主表決程序之外，還應(yīng)按規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地、房屋的交易必須按規(guī)定通過三資平臺(tái)（農(nóng)村集體“三資”是指農(nóng)村集體資金、農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體資源。）審核和交易，否則會(huì)導(dǎo)致合同無效，建設(shè)手續(xù)無法辦理，產(chǎn)權(quán)不能辦理等不良后果，影響建設(shè)開發(fā)。

　　明確規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，須經(jīng)三資平臺(tái)審核、公開招標(biāo)程序，按規(guī)定需要進(jìn)行公開招、拍、掛程序。在通過以上程序之后，還必須按照當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)集體土地建設(shè)的報(bào)批手續(xù)，向區(qū)規(guī)劃局、住建局等部門申請(qǐng)規(guī)劃、建設(shè)等手續(xù)，取得《建設(shè)項(xiàng)目開工許可證》，方可進(jìn)行建設(shè)。

　　第五個(gè)方面，合作出現(xiàn)爭(zhēng)議，要依法解決。如果與村集體合作出現(xiàn)法律糾紛，則要選擇正確的法律救濟(jì)途徑，1、行政調(diào)處。基于土地權(quán)屬的特殊性，凡是出現(xiàn)集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議、非法對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、規(guī)劃建設(shè)手續(xù)不完整或非法的，或者涉及農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議，均應(yīng)首先由區(qū)縣人民政府進(jìn)行調(diào)解和處理，涉及違法、非法用地的，必須依法進(jìn)行依罰。2、民事訴訟、仲裁。對(duì)于不涉及土地權(quán)屬、非法用地的情況下，當(dāng)事人雙方可以依據(jù)合同，就雙方產(chǎn)生有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益或履行合同義務(wù)等爭(zhēng)議，向人民法院提起訴訟，或依據(jù)雙方約定提起仲裁。

　　以最高人民法院發(fā)布的一則案例分析，原告梧州市某村合作社與被告廣西某房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂的《村項(xiàng)目合作開發(fā)建設(shè)協(xié)議》，原告梧州市萬秀區(qū)城東鎮(zhèn)雙橋村新民經(jīng)濟(jì)合作社將40畝集體建設(shè)用地，以每畝16萬元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給，被告房地產(chǎn)公司。后法院審理認(rèn)為，雙方?jīng)]有約定雙方的合資、合作建設(shè)的利潤(rùn)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問題，因此，該協(xié)議不符合合資、合作開發(fā)建設(shè)的實(shí)質(zhì)要件，是名為合作實(shí)為土地買賣的協(xié)議，因此該土地合作協(xié)議是非法無效的。上述案件假如村集體屬于建設(shè)用地且已經(jīng)有規(guī)劃條件，因此不會(huì)基于此涉及行政處罰問題，那么產(chǎn)生的非法轉(zhuǎn)讓土地，涉及到雙方財(cái)產(chǎn)權(quán)益問題，人民法院應(yīng)受理并作出判決。

第四節(jié)