發(fā)布時(shí)間：2018-10-11 來(lái)源于：廣東廣信君達(dá)侓師事務(wù)所楊超男
隨著我國(guó)綜合實(shí)力的不斷增強(qiáng)，在幾次大規(guī)模的國(guó)際突發(fā)實(shí)踐中，中國(guó)政府均作出迅速反應(yīng)，安全撤離海外僑胞。2011年被外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)黃屏稱(chēng)為“撤僑年”，中國(guó)先后從埃及、利比亞、日本等國(guó)家撤出47000多名僑胞，尤其是2011年2月22日持續(xù)至3月5日的利比亞撤僑，將我國(guó)駐利比亞公民35860人全部撤離回國(guó)。1歷次撤僑行動(dòng)反映了中國(guó)政府“以人為本，執(zhí)政為民”的理念，同時(shí)也是海外護(hù)僑制度的實(shí)踐檢驗(yàn)。撤僑行動(dòng)作為一種保護(hù)海外公民權(quán)益的特殊方式，涉及到國(guó)際法、國(guó)際關(guān)系、海外應(yīng)急救援等多領(lǐng)域理論和實(shí)踐問(wèn)題。通過(guò)對(duì)中國(guó)利比亞撤僑的回顧分析，有助于對(duì)中國(guó)海外公民權(quán)益保護(hù)路徑的檢驗(yàn)，特別是在當(dāng)前“一帶一路”倡議深入實(shí)施的背景下，如何正確處理海外公民保護(hù)與國(guó)家間關(guān)系具有積極意義。
一、撤僑中的國(guó)際法規(guī)則
國(guó)際法上的屬人管轄原則構(gòu)成了國(guó)家對(duì)居住在外的僑胞進(jìn)行管轄的法律基礎(chǔ)。公民擁有一國(guó)的國(guó)籍，對(duì)國(guó)籍國(guó)有效忠的義務(wù)，同時(shí)，國(guó)家也對(duì)該公民承擔(dān)保護(hù)的義務(wù)，即使該公民在他國(guó)領(lǐng)土之上，當(dāng)其合法權(quán)益遭到損害時(shí)，國(guó)籍國(guó)有權(quán)予以保護(hù)。2國(guó)際法保障國(guó)籍國(guó)對(duì)其在外公民行使管轄權(quán)，正如《奧本海國(guó)際法》指出的，在他國(guó)領(lǐng)土之上的外國(guó)人“仍然受他們本國(guó)的保護(hù)，根據(jù)這一普遍承認(rèn)的國(guó)際法的習(xí)慣規(guī)則，每一個(gè)國(guó)家對(duì)于在國(guó)外的本國(guó)公民享有保護(hù)的權(quán)力”。
國(guó)籍國(guó)對(duì)其在外公民行使屬人管轄權(quán)的基本方式是外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)，二者都是在國(guó)際法許可的范圍內(nèi)通過(guò)和平的方式要求對(duì)方當(dāng)事國(guó)承擔(dān)國(guó)際法義務(wù)。正因如此，外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)都有其合理性與局限性。合理性在于它們能夠最大限度避免國(guó)家間關(guān)系的沖突，避免對(duì)主權(quán)國(guó)家的干涉，同時(shí)也為僑胞提供了國(guó)家的支持，有利于在國(guó)際法框架內(nèi)和平維護(hù)國(guó)家利益；局限性就在于海外僑胞面臨的突發(fā)事件有時(shí)難以通過(guò)外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)解決，如嚴(yán)重升級(jí)的恐怖襲擊事件、地區(qū)政局動(dòng)蕩等。為有效保護(hù)海外僑胞，在實(shí)踐中，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、俄羅斯等國(guó)家都授權(quán)海軍執(zhí)行護(hù)僑、撤僑任務(wù)，通過(guò)武力護(hù)僑的方式救助本國(guó)僑胞。4 2006年，以色列和黎巴嫩發(fā)生武裝沖突，美國(guó)調(diào)遣海軍陸戰(zhàn)隊(duì)第二十四海軍陸戰(zhàn)隊(duì)遠(yuǎn)征部隊(duì)在黎巴嫩近海部署了大約2400名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員，以及大約3000名水兵和美國(guó)海軍硫磺島遠(yuǎn)征打擊小組，專(zhuān)門(mén)從事撤離行動(dòng)。在2006年7月到8月的三個(gè)星期內(nèi)，美國(guó)成功撤離了約1.5萬(wàn)名僑胞。
2014年，印度在也門(mén)騷亂中通過(guò)軍事撤僑行動(dòng)成功撤離4000多名印度僑胞。由于撤僑行動(dòng)都是在國(guó)籍國(guó)軍事力量的支持和保護(hù)下開(kāi)展的，有時(shí)還伴有對(duì)當(dāng)?shù)貨_突的軍事介入，因此并不屬于外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)的范疇。那么，軍事撤僑行動(dòng)的國(guó)際法基礎(chǔ)是什么？
在屬人管轄原則之下，國(guó)際法理論發(fā)展出了“國(guó)民保護(hù)原則”。所謂的“國(guó)民保護(hù)原則”是指基于保護(hù)或救援本國(guó)國(guó)民的目的而對(duì)國(guó)民住在國(guó)進(jìn)行軍事干涉。這種類(lèi)型的行動(dòng)與所謂的“人道主義干預(yù)”有一些相似之處，即二者都涉及使用武力來(lái)防止另一國(guó)境內(nèi)的本國(guó)公民個(gè)人或群體受到額外傷害。5不同之處在于，國(guó)際法上的人道主義干涉是“為了阻止或反對(duì)在第三國(guó)境內(nèi)發(fā)生對(duì)最基本人權(quán)的大規(guī)模侵犯（特別是大規(guī)模的屠殺和種族滅絕行為）而使用武力，盡管受害者并非屬于干預(yù)國(guó)的國(guó)民，同時(shí)也不存在權(quán)威阻止，尤其是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的合法授權(quán)”。6簡(jiǎn)而言之，人道主義干涉是為了保護(hù)他國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的人口免受大規(guī)模侵犯人權(quán)行為的傷害，而國(guó)民保護(hù)則是對(duì)他國(guó)境內(nèi)的本國(guó)國(guó)民的保護(hù)。理論上認(rèn)為，國(guó)民保護(hù)原則必須符合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：
第一，本國(guó)國(guó)民面臨的傷害緊急而且危險(xiǎn)；
第二，所在國(guó)不原或不能提供保護(hù)；
第三，保護(hù)措施以保護(hù)本國(guó)公民免受傷害為限。７
國(guó)民保護(hù)原則允許通過(guò)軍事干預(yù)保護(hù)本國(guó)在外公民，因此被視為撤僑、護(hù)僑等海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的合法性基礎(chǔ)。
然而，國(guó)民保護(hù)原則在保護(hù)本國(guó)的同時(shí)，也可能面臨“干涉他國(guó)內(nèi)政”的控訴。因此，包括《聯(lián)合國(guó)憲章》在內(nèi)的國(guó)際法文件并沒(méi)有將其納入，它更多地作為一種國(guó)際習(xí)慣或者習(xí)慣性國(guó)家實(shí)踐而存在。悉數(shù)各國(guó)歷次軍事撤僑行動(dòng)，雖然少數(shù)國(guó)家對(duì)撤僑行動(dòng)提出反對(duì)，但大多數(shù)國(guó)家還是承認(rèn)或容忍了這種活動(dòng)。同時(shí)，軍事撤僑行動(dòng)也并不違反《聯(lián)合國(guó)憲章》第2.4條和第51條的精神。憲章第2.4條要求“各會(huì)員國(guó)在其國(guó)際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國(guó)宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會(huì)員國(guó)或國(guó)家之領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立”。軍事護(hù)僑的目的是保護(hù)本國(guó)在外國(guó)民，將處于危險(xiǎn)境地的本國(guó)國(guó)民撤離到安全環(huán)境，不構(gòu)成對(duì)他國(guó)領(lǐng)土或政治獨(dú)立的侵犯。憲章第51條肯定了國(guó)家面對(duì)武力攻擊時(shí)的自衛(wèi)權(quán)。本國(guó)在外國(guó)民屬于本國(guó)利益的延伸，國(guó)家負(fù)有保障國(guó)民安全的絕對(duì)義務(wù)。從這個(gè)角度，軍事撤僑行動(dòng)可以解釋為一種有限度的國(guó)家自衛(wèi)。
同時(shí)，我們也必須看到，海外突發(fā)事件情況復(fù)雜，軍事撤僑行動(dòng)如果不能合理控制在必要限度內(nèi)，容易越界成為干涉他國(guó)內(nèi)政、損害他國(guó)主權(quán)的軍事行為。因此，必須審慎對(duì)待，正確處理國(guó)家責(zé)任與軍事撤僑之間的關(guān)系。尤其在當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境下，隨著中國(guó)走出去戰(zhàn)略的實(shí)施，海外利益不斷拓展，保護(hù)能力還不夠健全。中國(guó)的崛起給西方主導(dǎo)的國(guó)際體系帶來(lái)了挑戰(zhàn)，同時(shí)與其他發(fā)展中國(guó)家在對(duì)外貿(mào)易和投資領(lǐng)域存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。歐美在非洲有重要的戰(zhàn)略利益，將非洲視為后院，中國(guó)利益在非洲的存在和發(fā)展觸及了西方大國(guó)在非洲的既得利益，引起他們的集體抵制。而中國(guó)在對(duì)外投資方式和管控方式上，存在對(duì)當(dāng)?shù)乩娴那治g，引起部分當(dāng)?shù)貒?guó)家的不滿情緒。中國(guó)維護(hù)和拓展海外利益，要同時(shí)處理好中國(guó)自身發(fā)展與亞非拉發(fā)展中國(guó)家發(fā)展之間的關(guān)系，在互利共贏的基礎(chǔ)上，增進(jìn)互信，才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
二、撤僑中祖籍國(guó)的責(zé)任與限度
在全球化背景下，盡管?chē)?guó)家之間相互依賴(lài)程度提高，國(guó)際法人本化空前發(fā)展，保護(hù)人權(quán)成為全人類(lèi)的共識(shí)，超越了地區(qū)和國(guó)界的限制，但威斯特伐利亞體系以來(lái)的主權(quán)國(guó)家觀念并沒(méi)有發(fā)生根本改變，“受到全球化挑戰(zhàn)的恰恰只是國(guó)家在國(guó)際法上行使主權(quán)的方式和能力發(fā)生了顯著變化。從這個(gè)意義上講，國(guó)家在行使主權(quán)時(shí)更多以為這一種‘責(zé)任’，這種責(zé)任不但體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)層面，而且體現(xiàn)在國(guó)際層面，及必須對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的公共秩序和整體利益負(fù)責(zé)。”8在撤僑行動(dòng)中，可以從人權(quán)和主權(quán)兩個(gè)角度對(duì)國(guó)家責(zé)任進(jìn)行解構(gòu)。
首先，從人權(quán)的角度，自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，隨著《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際核心人權(quán)公約的陸續(xù)通過(guò)，人權(quán)的國(guó)際保護(hù)逐漸成為國(guó)際法的重要內(nèi)容。從國(guó)際人權(quán)法規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，人權(quán)保護(hù)確立的一個(gè)核心原則是，保護(hù)領(lǐng)土和管轄范圍內(nèi)的一切人的人權(quán)是一種國(guó)家義務(wù)。“為了實(shí)現(xiàn)國(guó)際人權(quán)法的目的，國(guó)家— —主要由其政府代表— —負(fù)有首要義務(wù)”。9國(guó)家如果肆意踐踏人權(quán)，或者發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)、動(dòng)亂，人權(quán)狀況急劇惡化或即將發(fā)生對(duì)人權(quán)的嚴(yán)重侵犯，在該國(guó)家不能或不愿保護(hù)本國(guó)人民的情況下，“這一責(zé)任就落到國(guó)際社會(huì)肩上，由國(guó)際社會(huì)利用外交、人道主義及其他方法，幫助維護(hù)平民的主權(quán)和福祉。”10因此，國(guó)家保護(hù)人權(quán)使其國(guó)際法上的一項(xiàng)義務(wù)，基本人權(quán)在任何情況下都不容侵犯，否則就構(gòu)成國(guó)家在國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任，國(guó)際社會(huì)或個(gè)別國(guó)家可以提出譴責(zé)、經(jīng)濟(jì)制裁甚至軍事介入。
其次，從主權(quán)的角度，一國(guó)屬地管轄范圍之內(nèi)的人權(quán)應(yīng)首先由該主權(quán)國(guó)家予以保障。也就是干預(yù)和主權(quán)問(wèn)題委員會(huì)在《保護(hù)的責(zé)任》中明確提出的“國(guó)家主權(quán)意味著責(zé)任”。11國(guó)際社會(huì)和其他國(guó)家都不能以人權(quán)為借口對(duì)其他國(guó)家主權(quán)肆意干涉，人權(quán)并不高于主權(quán)，因?yàn)闆](méi)有主權(quán)的國(guó)家，無(wú)法在國(guó)際社會(huì)中獲得平等地位，不具備維護(hù)人權(quán)的基本條件。由此，在保護(hù)人權(quán)和維護(hù)主權(quán)之間，需要一個(gè)合理的平衡。軍事撤僑行動(dòng)的目的是保護(hù)本國(guó)海外公民亦即保護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益，但需要維持在合理的限度內(nèi)，不能繞過(guò)聯(lián)合國(guó)的授權(quán)，以撤僑為借口對(duì)他國(guó)進(jìn)行軍事介入，否則就構(gòu)成了對(duì)他國(guó)主權(quán)的侵犯，違法了國(guó)際法，擾亂國(guó)際秩序。開(kāi)展軍事撤僑首先必須遵守國(guó)際法規(guī)則，包括聯(lián)合國(guó)憲章、國(guó)際海洋法、國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際人道法等，此外，其合法性前提必須建立在以下基礎(chǔ)之上：
（1）本國(guó)公民的生命面臨來(lái)自于恐怖襲擊或政治動(dòng)亂的嚴(yán)重威脅，東道國(guó)政府無(wú)力或不愿采取有效措施消除威脅；
（2）和平手段已經(jīng)全部用盡或者使用和平手段并無(wú)合理可能性；
（3）軍事行動(dòng)以保護(hù)或救助本國(guó)國(guó)民為限；
（4）遵守比例原則，即軍事行動(dòng)與所要消除的危險(xiǎn)相稱(chēng)；
（5）本國(guó)國(guó)民營(yíng)救成功，軍事行動(dòng)立即停止；
（6）向安理會(huì)報(bào)告軍事行動(dòng)的原因、步驟。12
除此之外，在援救過(guò)程中也必須注意對(duì)東道國(guó)、過(guò)境國(guó)主權(quán)的尊重，不能違法其國(guó)內(nèi)法。如果東道國(guó)政府陷入癱瘓無(wú)法提供有效配合，軍事護(hù)僑也必須以營(yíng)救本國(guó)公民危險(xiǎn)，不能介入其國(guó)內(nèi)紛爭(zhēng)，更不能使用武力，除非是因?yàn)槭艿轿淞舳M(jìn)行自衛(wèi)。
三、撤僑中的應(yīng)急處置機(jī)制
在2011年的撤僑行動(dòng)中，中國(guó)政府用了12天時(shí)間，成功撤出35860名海外公民，在這一過(guò)程中，應(yīng)急救援機(jī)制發(fā)揮了很大功效。國(guó)家啟動(dòng)了領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制和部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。國(guó)務(wù)院設(shè)立了以張德江副總理為總指揮的應(yīng)急指揮部，戴秉國(guó)國(guó)務(wù)委員協(xié)助，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)撤離和安全保障工作。外交部聯(lián)合國(guó)資委、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、公安部、民航總局等有關(guān)部門(mén)聯(lián)合協(xié)調(diào)各方面工作。中國(guó)交通部發(fā)出緊急通知，要求國(guó)內(nèi)所有交通部門(mén)與中國(guó)民用航空總局合作，一旦返回中國(guó)，為撤離人員提供高效服務(wù)。
在本次歷史上最大規(guī)模的撤僑行動(dòng)中，中國(guó)政府通過(guò)路、海、空三條路徑撤離中國(guó)僑胞。路徑包括：僑胞乘坐從陸路撤出利比亞，前往利比亞—埃及邊界附近的圖魯克，然后通過(guò)埃及城市薩魯姆進(jìn)入埃及。中國(guó)駐埃及大使館組織了100多輛公共汽車(chē)在埃及的薩勒姆等待運(yùn)送可能的疏散人員。中國(guó)民航總公司派出了第一架專(zhuān)機(jī)前往利比亞首都的黎波里，以便于2月23日將撤離人員送回中國(guó)。同時(shí)，中國(guó)民用航空總局向埃及、希臘、馬耳他、突尼斯、約旦、蘇丹和土耳其派遣了航班，這些國(guó)家是大部分撤離人員的中轉(zhuǎn)站。從3月1日起，中國(guó)民航每天派出20個(gè)航班，包括中國(guó)航空、南方航空、東方航空和海南航空（見(jiàn)表1）。此外，中國(guó)外交部還協(xié)調(diào)其他國(guó)家的飛機(jī)援助撤離。解放軍空軍還向利比亞部署了四架貨機(jī)，將撤離人員轉(zhuǎn)移到蘇丹首都喀土穆。通過(guò)中國(guó)駐外使館的協(xié)調(diào)，希臘向班加西派遣了七艘包機(jī)，馬耳他提供特許船只運(yùn)送中國(guó)公民到其港口城市瓦萊塔。中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸公司和中國(guó)海運(yùn)公司派遣船舶參與海路撤離。最后，中國(guó)人民解放軍海軍派出一艘在亞丁灣執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的護(hù)衛(wèi)艦保護(hù)船只返航。
在利比亞撤僑行動(dòng)中，可以看出中國(guó)在海外護(hù)僑機(jī)制建設(shè)方面的主要成績(jī)：一是在世界各國(guó)使領(lǐng)館建立了應(yīng)急保護(hù)機(jī)制。外交部于2006年5月成立了領(lǐng)事保護(hù)司，并于2007年8月升格為領(lǐng)事援助與保護(hù)中心，以便整合資源，提升協(xié)調(diào)行動(dòng)能力。該中心負(fù)責(zé)為居住在國(guó)外的中國(guó)公民提供領(lǐng)事保護(hù)和援助，并發(fā)布預(yù)警和相關(guān)信息。目前，雖然中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)制度剛剛起步，但取得了較快發(fā)展，到2012年底，已有91個(gè)駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，191個(gè)外國(guó)駐中國(guó)內(nèi)地領(lǐng)事機(jī)構(gòu)。駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)在歷次撤僑中發(fā)揮了關(guān)鍵作用；其二，國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮部在協(xié)調(diào)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)方面發(fā)揮了重要作用，啟動(dòng)了部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，外交部、商務(wù)部、國(guó)資委、公安部、民航總局等部門(mén)通過(guò)首次大規(guī)模撤僑積累了協(xié)作救援經(jīng)驗(yàn)，為探索建立更為科學(xué)的海外突發(fā)事件應(yīng)急救援機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
1《外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)黃屏談“中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作”》，人民網(wǎng)：http://fangtan.people.com.cn/GB/147550/16891776.html訪問(wèn)時(shí)間：2018年1月6日。
2林燦鈴：《論華僑權(quán)益的法律保護(hù)》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第11期。
3[英]勞特派特：《奧本海國(guó)際法：第1卷第1分冊(cè)》，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社1995年版。
4林燦鈴：《論華僑權(quán)益的法律保護(hù)》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第11期。
5Ruys, T., The 'protection of Nationals' Doctrine Revised. Journal of Conflict and Security Law, 2008(13).
6[瑞士]羅伯特·科布爾：《論人道干涉》，載《紅十字國(guó)際評(píng)論》2003年第849期，第119頁(yè)。
7Waldock, H., The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law.Recueil Des Cours, 1952. 2.
8李伯軍：《不干涉內(nèi)政原則研究——國(guó)際法與國(guó)際關(guān)系分析》，湘潭：湘潭大學(xué)出版社2010年版，第272-273頁(yè)。
9孫彥：《論國(guó)際人權(quán)法下的國(guó)家義務(wù)》，載《法學(xué)評(píng)論》2001年第2期。
10李伯軍：《論我國(guó)開(kāi)展武裝撤僑行動(dòng)的法律問(wèn)題》，載《法治研究》2012年第12期。
11邱桂榮：《聯(lián)合國(guó)人權(quán)領(lǐng)域改革及其影響》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2007年第7期，第31-35頁(yè)。
12[意]安東尼奧·卡塞斯：《國(guó)際法》，北京：法律出版社2009年版，第487-488頁(yè)。
13Zerba, S.H., China's Libya Evacuation Operation: a new diaplomatic imperative--overseas citizen protection.Journal of Contemporary China, 2014. 23(90).