發(fā)布時(shí)間：2019-02-27 來源于：廣東廣信君達(dá)律師事務(wù)所蔣修賢律師
政府購買法律服務(wù)，是指政府利用財(cái)政資金，采取市場(chǎng)化契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的律師事務(wù)所購買法律服務(wù)的一項(xiàng)重要性制度安排，其有利于依法行政的貫徹與落實(shí)。早在1993年，司法部便出臺(tái)了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，為政府購買法律服務(wù)以及聘請(qǐng)法律顧問提供了重要的依據(jù)與支持。
近年來，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中指出要全面推進(jìn)依法治國，建立法治政府，并普遍建立法律顧問制度。從內(nèi)部需求而言，隨著我國立法的完善與制度的健全，特別是《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及《信訪條例》等法律法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)政府行使行政權(quán)的要求不斷提高，而政府在行政執(zhí)法過程中涉及到的法律事務(wù)也愈加增多;從外部環(huán)境來看，人民群眾的法律意識(shí)不斷提升，針對(duì)政府行政行為而提起的行政復(fù)議和行政訴訟大量增加，但政府內(nèi)部設(shè)置的部門，如法規(guī)處、法制辦等，因自身性質(zhì)的限制，已經(jīng)不能滿足政府愈加全面的法律需求。基于上述法治大環(huán)境下的內(nèi)外部因素，政府購買法律服務(wù)的行為在當(dāng)今已愈加普遍，但是由于該種服務(wù)尚處于探索和完善階段，故不可避免的存在缺陷與不足。
筆者常年擔(dān)任廣州市國土資源和房屋管理局(下簡(jiǎn)稱“市國土房管局”)下屬部門的法律顧問，所領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)連續(xù)三年以第一名的成績中標(biāo)廣州市土地利用發(fā)展中心大型法律服務(wù)購買項(xiàng)目，在此領(lǐng)域有著自己的見解與感悟，故擬本文，旨在探討政府法律服務(wù)的相關(guān)問題，并以此推動(dòng)法治政府建設(shè)。
一、政府購買法律服務(wù)的現(xiàn)狀、問題及解決途徑
就目前現(xiàn)狀而言，首先，政府購買法律服務(wù)雖然很普遍，但實(shí)際上政府對(duì)法律服務(wù)的重視程度還不夠，法律服務(wù)的作用本應(yīng)該貫穿行政決策起始到后續(xù)階段的全程，可是政府在多數(shù)情況下都是采取“亡羊補(bǔ)牢”的態(tài)度，即出現(xiàn)法律問題才尋求法律服務(wù)，因此存在滯后性的問題;其次，政府購買法律服務(wù)的機(jī)制尚不完善，具有一定的隨意性，對(duì)于部分法律事務(wù)，并非完全按照招投標(biāo)等公平、公正、公開的方式進(jìn)行購買，而是出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)直接指定或者突擊召集等方式來選擇提供政府法律服務(wù)的對(duì)象。這種現(xiàn)象存在明顯的弊端，一方面，政府在此種方式下購買到的法律服務(wù)質(zhì)量得不到保證，另一方面，此情形易于滋生腐敗，不利于促進(jìn)政府依法行政;最后，部分行政機(jī)關(guān)的行政色彩強(qiáng)烈，律師提供法律服務(wù)的過程中會(huì)受到某些行政行為的影響，如服務(wù)過程中受到行政機(jī)關(guān)部分人員不合法律規(guī)定的要求和約束等，這在一定程度上阻礙了律師主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。
針對(duì)政府購買法律服務(wù)的上述現(xiàn)狀及問題，筆者提出以下建議：
1.加強(qiáng)理念引導(dǎo)，提高政府購買法律服務(wù)的自覺意識(shí)。“防范于未然”比“力挽狂瀾”來的更加實(shí)際和高效，因此，引導(dǎo)各級(jí)政府部門充分認(rèn)識(shí)律師在轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)法治政府中的功能定位和重要價(jià)值，確立以法治思維和法治方式解決問題的理念，是充分發(fā)揮政府購買法律服務(wù)作用的前提條件。
2.明確政府購買法律服務(wù)的主體、范圍和形式。確定各級(jí)政府部門是購買法律服務(wù)的主體，制定政府購買法律服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買法律服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容、形式，并試點(diǎn)推廣。
3.加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)政府購買法律服務(wù)規(guī)范化、制度化。
二、政府法律服務(wù)的作用
行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)大的行政權(quán)，此權(quán)力只有在理性的規(guī)范與制度之下，才能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。因此，政府在立法、決策及實(shí)施行政行為等過程中需要具有專業(yè)法律知識(shí)的人來為其提供規(guī)范與制度的指引。
第一，律師可以通過提供富有建設(shè)性和實(shí)踐性的法律意見、參與地方政府行政立法、重大投資項(xiàng)目談判、政府招商引資工作、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的籌劃與建設(shè)以及對(duì)外商、外資的管理等事項(xiàng)，更好的保障政府機(jī)關(guān)依法決策、民主決策、科學(xué)決策。
第二，律師以專業(yè)的法律知識(shí)全面為政府行政行為的合法性把關(guān)，確保政府的行政行為都在法律法規(guī)的框架中運(yùn)行。
第三，政府進(jìn)行行政授權(quán)立法與行政行為之前，應(yīng)聽取顧問律師的法律意見，并通過律師對(duì)決策方案的論證、法律風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估以及決策成本的考量，可以最大限度地防范違法行政于未然，避免決策不當(dāng)帶來的執(zhí)行阻力和社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。
第四，政府在行政執(zhí)法的過程中，時(shí)有因重實(shí)體輕程序，不按規(guī)定辦事而侵犯公民權(quán)利的事件發(fā)生，繼而引起行政復(fù)議、行政訴訟等法律糾紛。隨著公民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，此類案件日益增多，而政府內(nèi)部的法律部門由于人數(shù)上的劣勢(shì)，往往對(duì)數(shù)量龐大的行政法律糾紛應(yīng)接不暇。政府購買法律服務(wù)則能發(fā)揮律師的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和律師事務(wù)所的團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，在各類法律問題上為政府進(jìn)行把關(guān)，并代理政府來應(yīng)對(duì)各類繁雜的法律糾紛，使政府行政權(quán)的行使符合法律的要求，促使政府更好地依法行政。
第五，政府購買法律服務(wù)，一方面擴(kuò)大了法律服務(wù)市場(chǎng)，為律師提供了更多與政府合作的機(jī)會(huì);另一方面政府堅(jiān)持依法行政，人民群眾的法律意識(shí)也會(huì)隨之提升，社會(huì)民眾的整體法制觀念會(huì)得到加強(qiáng)，這反過來又會(huì)促進(jìn)政府更加注依法行政，如此良性循環(huán)，有利于法治政府的建設(shè)。
三、律師可以為政府提供哪些法律服務(wù)
律師為政府提供法律服務(wù)的同時(shí)，實(shí)質(zhì)上通過政府這一平臺(tái)，最終落實(shí)到為民眾服務(wù)。目前，政府職能主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面，而法律能配合行政、經(jīng)濟(jì)手段使政府行政管理統(tǒng)一化、穩(wěn)定化。在政府法律服務(wù)形式之中，最為普遍的是擔(dān)任政府部門的法律顧問。筆者結(jié)合自身多年擔(dān)任政府部門法律顧問的經(jīng)歷，總結(jié)政府法律顧問的工作范圍如下：
1.參與論證政府宏觀決策的合法性和可行性,為政府的重大行政決策、行政行為提供法律意見，進(jìn)行法律論證。
2.為政府?dāng)M定的各項(xiàng)改革措施提供法律咨詢意見。
3.就政府修訂規(guī)章、制度、規(guī)范性文件等出具法律意見。
4.為政府及其職能部門準(zhǔn)備實(shí)施或正在實(shí)施的行政管理工作提供法律咨詢意見，完善政府法律風(fēng)險(xiǎn)防范制度，提供處理突發(fā)事件、人員違法亂紀(jì)行為及其他重大事件的法律依據(jù)，防范職務(wù)犯罪。
5.規(guī)范政府常用法律文書，加強(qiáng)實(shí)體證據(jù)審查，預(yù)防和避免行政侵權(quán)，減少各種行政復(fù)議、行政訴訟的發(fā)生。
6.受政府的指派，對(duì)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的有一定影響的事件以非政府官員的身份進(jìn)行調(diào)查、協(xié)調(diào)，并向政府提出依法處理的法律咨詢意見。
7.受政府委托，對(duì)以政府名義或被政府列入計(jì)劃管理項(xiàng)目的承包、發(fā)包、招標(biāo)、投標(biāo)以及招商引資、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判提供法律咨詢意見。
8.受政府的指派，配合信訪部門為依法處理疑難信訪案件提供法律咨詢意見，對(duì)信訪群眾提供法律咨詢和引導(dǎo)。
9.參與政府及相關(guān)職能部門的行政執(zhí)法、行政處罰、行政聽證、行政復(fù)議、行政訴訟事務(wù)，提供程序法與實(shí)體法的相應(yīng)依據(jù)，強(qiáng)化行政行為的合法性與程序的嚴(yán)格性，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。
10.整理匯編政府工作需要的法律法規(guī)，及時(shí)提供最新的法律信息，幫助采取預(yù)先應(yīng)對(duì)措施。
11.接受政府各部門及相關(guān)工作人員的法律咨詢，針對(duì)性地進(jìn)行《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等專題講座培訓(xùn)，提高政府工作人員的法律素質(zhì)。
12.對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、事故及糾紛，從整體利益和實(shí)際情況出發(fā)，注重辦案策略，力爭(zhēng)做到案結(jié)事了。
13.定期舉辦專題法治講座以及行政聽證、法制宣傳、法律培訓(xùn)等活動(dòng)。
除了上文提到的法律顧問形式之外，另外一種常見的政府法律服務(wù)形式為政府專項(xiàng)法律服務(wù)采購項(xiàng)目，其工作范圍與政府法律顧問有相似之處但不完全相同。專項(xiàng)法律服務(wù)要求根據(jù)政府當(dāng)前工作任務(wù)和工作特點(diǎn)提供更加專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)和更加的細(xì)致的法律服務(wù)。筆者自2012年至今，所帶領(lǐng)的專業(yè)法律團(tuán)隊(duì)一直為廣州市土地利用發(fā)展中心提供土地出讓金追收的專項(xiàng)法律服務(wù)，有所感悟，總結(jié)如下：
1.對(duì)土地發(fā)展中心征收土地出讓金工作提供相關(guān)法律咨詢。參與土地發(fā)展中心相關(guān)征收土地出讓金會(huì)議，接受土地發(fā)展中心咨詢，對(duì)土地發(fā)展中心征收土地出讓金工作過程中所涉及的法律問題提供專業(yè)法律意見，并提供相關(guān)法律、法規(guī)和政策等依據(jù)。例如，由于該項(xiàng)目追繳的多數(shù)是用地單位于上世紀(jì)90年代拖欠的土地出讓金，這涉及到國有土地出讓合同的法律性質(zhì)，是否適用民事訴訟時(shí)效的問題。針對(duì)此類問題，筆者根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》等規(guī)定，提出了針對(duì)性的法律意見。這份法律意見的內(nèi)容至今仍用于應(yīng)對(duì)用地單位在行政復(fù)議或行政訴訟中提出民事訴訟時(shí)效的抗辯。
2、開展拖欠土地出讓金項(xiàng)目前期清查工作：
(1)對(duì)存在欠繳土地出讓金情形的用地單位及項(xiàng)目的相關(guān)檔案資料進(jìn)行整理、核查，對(duì)拖欠案件進(jìn)行分類、統(tǒng)計(jì)，并及時(shí)做好數(shù)據(jù)的更新工作。
(2)查詢欠款用地單位的相關(guān)工商企業(yè)登記資料，對(duì)用地單位的現(xiàn)狀進(jìn)行摸底調(diào)查，查清欠款用地單位的股東及財(cái)產(chǎn)情況。
(3)結(jié)合用地單位的現(xiàn)狀、欠繳的金額大小以及欠繳時(shí)間等因素對(duì)案件進(jìn)行分類，并提出下一步的工作計(jì)劃及建議。
在開展此項(xiàng)工作前，筆者為了向土地發(fā)展中心提供更加優(yōu)質(zhì)、高效及滿意的法律服務(wù)，成立了一支專門的項(xiàng)目服務(wù)團(tuán)隊(duì)。本項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在對(duì)疑似存在欠繳情形的用地單位及項(xiàng)目的相關(guān)資料進(jìn)行整理、核查的過程中，分工合作，相互配合，核查出一批未被發(fā)現(xiàn)但存在欠繳情形的用地單位，避免了國有資產(chǎn)的流失。
3、協(xié)助土地發(fā)展中心對(duì)拖欠土地出讓金或土地出讓金糾紛項(xiàng)目的調(diào)查過程中，提供如下服務(wù)：
(1)就個(gè)案調(diào)查過程中遇到的法律問題提供咨詢意見，出具法律意見書，參與起草、修訂相關(guān)法律文書等。
(2)參與土地出讓金與用地單位的談判，或列席有關(guān)會(huì)議，做好會(huì)議記錄，并提供專業(yè)法律意見，幫助收集與談判有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，從法律角度分析談判項(xiàng)目的可行性。
(3)就土地出讓金擬對(duì)外發(fā)出的公告，及擬簽署的有關(guān)文件提出法律意見。
在為本項(xiàng)目提供法律服務(wù)的過程中，筆者領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)針對(duì)用地單位提出的不同異議出具了針對(duì)性的法律意見，并在談判中發(fā)揮了重要的作用。如某某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司對(duì)市國土房管局發(fā)出的《催告函》所涉違約金的滯罰率有異議，一直拒絕繳交拖欠的土地出讓金及違約金。固在與其談判中，本團(tuán)隊(duì)充分運(yùn)用《合同法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》等法律法規(guī)的規(guī)定，為其分析計(jì)收違約金滯罰率的合法性和不及時(shí)繳交的后果，成功說服用地單位主動(dòng)及時(shí)繳交了本金及違約金，避免了雙方通過司法途徑解決。
4、協(xié)助土地發(fā)展中心擬定行政決定書、解除土地出讓合同通知書等法律文件：
(1)對(duì)擬作出的處理決定書、解除土地出讓合同通知書或其他相關(guān)法律文件提供法律依據(jù)，并提出法律意見及建議。
(2)代為草擬、修改與個(gè)案相關(guān)的法律文書。
(3)根據(jù)土地利用發(fā)展中心要求，向相關(guān)單位或個(gè)人發(fā)送律師函。
(4)根據(jù)案件調(diào)查的結(jié)果，協(xié)助分批次向相關(guān)單位或個(gè)人發(fā)出有關(guān)處理決定書或其他法律文件，并跟進(jìn)處理后續(xù)事宜。
在本項(xiàng)目的具體服務(wù)過程中，需具體問題具體分析，針對(duì)用地單位閑置土地或爛尾樓，為保障土地資源的合理利用，需解除與用地單位的土地出讓合同;針對(duì)用地單位不繳交欠款又不對(duì)催告函提出異議的，應(yīng)及時(shí)擬定行政決定書。現(xiàn)本團(tuán)隊(duì)已協(xié)助土地發(fā)展中心擬定行政決定書50余份、解除土地出讓合同通知書10余份。
5、代為開展訴訟、申請(qǐng)執(zhí)行或其他法律活動(dòng)：
(1)對(duì)欠繳土地出讓金案件，必要時(shí)按土地發(fā)展中心要求并接受市國土房管局的委托，組織及準(zhǔn)備相關(guān)材料向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；
(2)對(duì)于被吊銷或清算中的欠款用地單位，接受市國土房管局的委托，向清算組或法院等發(fā)函，申報(bào)債權(quán)，主張優(yōu)先分配；
(3)結(jié)合案件的實(shí)際情況，涉及到與相關(guān)單位或個(gè)人發(fā)生訴訟糾紛的，經(jīng)市國土房管局委托作為案件代理人，送達(dá)或代收相關(guān)法律文書、參與案件庭審、協(xié)調(diào)法院等。
本團(tuán)隊(duì)在代理市國土房管局行政復(fù)議、行政訴訟和行政強(qiáng)制執(zhí)行等具體案件時(shí)，根據(jù)行政復(fù)議、訴訟和執(zhí)行案件程序的要求，及時(shí)提供相關(guān)服務(wù)，并根據(jù)土地發(fā)展中心規(guī)定的時(shí)間，提供書面法律咨詢和論證意見，確定處理案件的工作方案，此類案件基本都以市國土房管局勝訴而告終。如廣州某某有限公司、某某集團(tuán)有限公司向越秀區(qū)人民法院訴市國土房管局撤銷穗國房法字(2014)*號(hào)《行政決定書》，涉案標(biāo)的上億元人民幣，本團(tuán)隊(duì)經(jīng)市國土房管局委托作為案件代理人，提交答辯狀，參與案件庭審，庭審中針對(duì)對(duì)方提出的訴請(qǐng)進(jìn)行了有理有據(jù)的反駁，最終越秀區(qū)人民法院駁回原告訴訟請(qǐng)求，我方勝訴。
四、提高政府法律服務(wù)質(zhì)量
政府法律服務(wù)作用的發(fā)揮離不開好的“產(chǎn)品”。“法律服務(wù)”作為一種特殊產(chǎn)品，質(zhì)量的提高需從購買方即政府，以及出售方即律師和律所兩方面來考慮。
從購買方政府的角度而言。首先，政府應(yīng)該明確其所需的服務(wù)內(nèi)容，才能針對(duì)自身需求買到更適合的產(chǎn)品。如處理土地征收方面的事務(wù)則需要土地及征收補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)法律專業(yè)的律師；
其次，需確定購買法律服務(wù)的方式。應(yīng)按照招投標(biāo)等公平、公正、公開的方式進(jìn)行購買，而非機(jī)構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)直接指定或者突擊召集等方式來選擇提供政府法律服務(wù)的對(duì)象。
再次，在購買到合適的法律服務(wù)之后，應(yīng)為律師提供工作應(yīng)有的便利。
目前，律師為政府提供法律服務(wù)的方式大致分為兩類，一類是律所將其派駐到政府坐班，這類主要是針對(duì)購買方事務(wù)比較繁忙的情況;另一類是有事務(wù)處理時(shí)便與政府進(jìn)行溝通，不固定派駐在政府。于前者而言，政府需要與律師進(jìn)行溝通，了解其開展工作所需條件，為其提供工作便利，比如，經(jīng)常需要查資料就為其提供便捷的網(wǎng)絡(luò)條件，需要經(jīng)常外出調(diào)查和向行政相對(duì)人送達(dá)文件就給予交通便利等，使律師能夠更加高效的發(fā)揮其法律服務(wù)的職能;就后者而言，就需要注重政府內(nèi)部專門人員與律師的聯(lián)絡(luò)，以便雙方對(duì)工作內(nèi)容及進(jìn)展情況無縫對(duì)接。最后，建立對(duì)法律服務(wù)的評(píng)估與考核機(jī)制。應(yīng)全面公開政府購買法律服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，及時(shí)組織對(duì)已完成律師服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收和綜合考評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并作為后續(xù)政府購買法律服務(wù)的重要依據(jù)。
從出售方即律師和律所的角度而言。律師提供法律服務(wù)一方面要有良好的工作態(tài)度和扎實(shí)的專業(yè)功底，故律師需不斷地夯實(shí)法學(xué)功底、提高法學(xué)素養(yǎng)和提升法律服務(wù)技能，不斷優(yōu)化自己的服務(wù)。另一方面律師和政府屬于合作關(guān)系，如果工作中遇到障礙應(yīng)與政府及時(shí)進(jìn)行良好的溝通，認(rèn)為政府工作中有違法情況或者面臨風(fēng)險(xiǎn)的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)指出。律師提供法律服務(wù)的過程中還會(huì)接觸到政府的一些重要信息，這就需要律師對(duì)相關(guān)事務(wù)予以保密，以維護(hù)政府的正當(dāng)權(quán)益。
從雙方關(guān)系而言。政府購買法律服務(wù)的關(guān)系中，政府機(jī)構(gòu)與律師是平等的民事主體，政府不應(yīng)有任何特權(quán)，其與律師不是管理與被管理的行政關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重律師提出的法律意見，在行政執(zhí)法過程中有效利用法律服務(wù)，依法行政。律師也非政府的雇員，與政府是合作關(guān)系，其應(yīng)當(dāng)主動(dòng)的去關(guān)注、處理政府相關(guān)的法律事務(wù)，提高自身的主觀能動(dòng)性，只有雙方對(duì)自身進(jìn)行合理定位，方能充分發(fā)揮政府法律服務(wù)的作用，促進(jìn)法治政府的建設(shè)。
五、結(jié)語
政府是強(qiáng)大公權(quán)力的行使者，如若不依法行政，其危險(xiǎn)程度不可估量。目前，政府購買法律服務(wù)正在不斷實(shí)踐中，相信配套制度也會(huì)日益完善。政府購買法律服務(wù)的完善將有利于增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的法律意識(shí)，樹立依法辦事的態(tài)度，促進(jìn)法治政府的建設(shè)。社會(huì)的進(jìn)步，源于社會(huì)分工的細(xì)化，因此專業(yè)的事情，應(yīng)交予專業(yè)的人去做，才能事半功倍，政府法律服務(wù)也一樣。在依法治國的大背景下，在法律服務(wù)已納入政府采購的大前提下，律師可以為中國的法治進(jìn)程貢獻(xiàn)更多的力量。